В январе этого года беларусский Конституционный суд (далее — Суд) вынес очередное решение о конституционности отдельных положений Процессуально-исполнительного кодекса об административных правонарушениях, установив, что существующее регулирование не отражает должным образом взаимосвязь между статьей 7.4 КоАП и статьей 12.4 ПИКоАП. Первая предусматривает особый порядок наложения административного взыскания в случае совершения совокупности правонарушений (в частности – ограничение суммарного наказания по штрафам и лишению прав), но требует одновременного рассмотрения дел одним органом, в то время как вторая формулирует соединение дел как право, а не обязанность органа, ведущего административный процесс, и не связывает его напрямую с положениями статьи 7.4 КоАП. Следовательно, даже при наличии совокупности правонарушений, когда необходимо применить предельные рамки наказания, дела могут рассматриваться раздельно. В результате, как в случае заявителя, суммарное наказание может превышать установленные пределы, что может нарушать принципы справедливости и пропорциональности в отдельных делах.

Суд увидел в отсутствии четко выраженной взаимосвязи между статьями конституционно значимый пробел, влекущий правовую неопределенность, и установил, что парламенту следует принять меры для устранения пробела, а правоприменителям — обеспечить соблюдение принципов справедливости и разумности при наложении взысканий за правонарушения, образующие совокупность, до внесения изменений в регулирование. Здесь мы отметили бы, что правоприменитель, толкующий норму со всей должной распорядительностью, вероятно, способен руководствоваться упомянутыми принципами и в отсутствие четко оговоренной взаимосвязи между этими статьями. Однако в целом мы приветствуем стремление привнести справедливость, соразмерность и разумность в административный процесс.

Как в этом решении, так и в послании «О состоянии конституционной законности в Республике Беларусь» и решении от 12 марта 2025 года Суд ссылается на необходимость соблюдения «в законотворческой деятельности принципа правовой определенности». Соглашаясь с этой позицией, мы хотели бы, тем не менее, поговорить об этом принципе более подробно с целью напомнить о его широте и взаимосвязи с другими компонентами верховенства права.

Итак, ниже мы подсветим роль правовой определенности в установлении и поддержании верховенства права, кратко обратимся к ее составляющим (как их определяет Венецианская комиссия за демократию через право) — как минимум с целью напомнить, что правовая определенность не ограничивается внятностью и связностью регулирования и деятельностью законодателя в целом, а также взглянем на пример детального анализа положений закона одной из стран-участниц ЕС и Совета Европы на предмет соответствия требованиям правовой определенности.

Ниже вы можете найти ответы, среди прочих, на следующие вопросы:

• Что все-таки включает в себя требование правовой определенности — помимо необходимости писать доступные общественности, внутренне непротиворечивые законы?
• Есть ли пределы у требования создавать предсказуемое регулирование?
• Какое отношение ясность в правотворчестве и правоприменении имеет к принципу равенства перед законом?
• Можно ли оставить норму закона сформулированной общо — но компенсировать потенциальную правовую неопределенность другими средствами?
• Можем ли мы полагаться на то, что полицейские в состоянии оперативно оценить правомерность и соразмерность своих действий через призму защиты прав и свобод граждан?
• В чем сущностная разница между административным и уголовным правом (и какие нормы требуют большей правовой определенности?)
• Достаточно ли опубликовать детализирующие законодательство инструкции с конкретными полномочиями государственных органов?

В более подробном разговоре о правовой определенности мы будем ссылаться преимущественно на материалы Венецианской комиссии за демократию через право (Венецианской комиссии, Комиссии).

Ранее мы неоднократно упоминали результаты проведенного Комиссией исследования концепции верховенства права, ее истоков и представлений о ней в различных правопорядках мира. Несмотря на различия в представлениях и регулировании, Комиссия сочла возможным констатировать консенсус в следующих компонентах верховенства права:

• законность (в том числе прозрачный, подотчетный и демократический процесс принятия законодательства),
• правовая определенность,
• запрет на произвол,
• доступ к правосудию, обеспечиваемому независимыми и беспристрастными судами, в том числе судебное рассмотрение административных актов,
• соблюдение прав человека,
• недискриминация и равенство перед законом.

С тем, что принцип правовой определенности является неотъемлемым элементом верховенства права, не спорит и беларусский Конституционный суд. Тем не менее, уже из этого перечня, а также из определения самого верховенства права ясно, что правовая определенность не реализуется в вакууме; попытки обеспечить правовую определенность при отсутствии, к примеру, доступа к правосудию или системном игнорировании прав человека не приведут к установлению верховенства права.

На основании результатов вышеупомянутого исследования, Венецианская комиссия составила чеклист («Контрольный список вопросов для оценки соблюдения верховенства права»), позволяющий оценить состояние верховенства права в государстве. В дальнейшем разговоре мы будем ориентироваться на версию 2016 года, однако отметим, что новая версия чеклиста в настоящее время находится в разработке — ожидается, что Венецианская комиссия выпустит его в 2025-м году.

Итак, обеспечение правовой определенности согласно чеклисту Венецианской комиссии проверяется следующими критериями:

i. Доступность законодательства населению

• Публикуются ли все законодательные акты до их вступления в силу?
• Являются ли они легко доступными, например, бесплатно через Интернет и/или в официальном бюллетене?

ii. Доступность судебных решений

• Являются ли решения судов легко доступными для общественности?
• Достаточно ли обоснованы исключения?

Поскольку судебные решения могут устанавливать, уточнять и разъяснять правовые нормы их доступность является частью принципа правовой определенности. Ограничения могут быть оправданы с целью защиты индивидуальных прав — например, прав несовершеннолетних в уголовных делах.

iii. Предсказуемость закона.

• Написаны ли законы понятным языком?
• Содержит ли новое законодательство чёткое указание на то, отменяет ли оно прежние нормы (и какие именно)?
• Включаются ли поправки в консолидированную, общедоступную версию закона?

Предсказуемость означает не только то, что закон, по возможности, должен быть опубликован до его применения и быть предсказуемым по своим последствиям — он также должен быть сформулирован с достаточной точностью и ясностью, чтобы субъекты права могли сообразно ему регулировать свое поведение. При этом необходимая степень предсказуемости зависит от характера регулирования. Она особенно важна в уголовном законодательстве.

iv. Стабильность и последовательность регулирования

• Являются ли законы стабильными в том смысле, что изменения в них вносятся только с надлежащим уведомлением?
• Является ли их применение последовательным?

Нестабильность и непоследовательность законодательства или действий исполнительной власти могут повлиять на способность человека планировать свои действия. Однако стабильность не является самоцелью: закон также необходимо адаптировать к меняющимся обстоятельствам. Изменения возможны, но они должны сопровождаться общественным обсуждением и предварительным уведомлением, и не должны негативно затрагивать законные ожидания (см. следующий пункт).

v. Правомерные ожидания граждан
Принцип законных ожиданий является частью общего принципа правовой определенности в праве Европейского союза и заимствован из национальных правопорядков. Он отражает идею о том, что государственные органы должны руководствоваться не только законом, но и своими обещаниями и созданными ими ожиданиями. Согласно доктрине законных ожиданий, лица, действующие добросовестно на основе действующего законодательства, не должны сталкиваться с нарушением своих обоснованных ожиданий. Тем не менее, в исключительных случаях новые обстоятельства могут оправдывать законодательные изменения, которые идут вразрез с ранее сложившимися ожиданиями. Эта доктрина применяется не только к законодательству, но и к индивидуальным решениям государственных органов.

vi. Обратная сила закона

• Запрещена ли обратная сила уголовного законодательства?
• В какой мере существует также общий запрет на обратную силу других законов?
• Существуют ли исключения, и если да, то при каких условиях?

vii. Принципы nullum crimen sine lege и nulla poena sine lege (нет преступления и наказания без закона)
Комиссия отмечает: люди должны быть заранее проинформированы о последствиях своего поведения, что предполагает предсказуемость и запрет на применение обратной силы, закона, особенно применительно к уголовному законодательству. В гражданском и административном праве ретроактивность может негативно затронуть права и законные интересы. Тем не менее, за пределами уголовного права ретроактивное ограничение прав или введение новых обязанностей может быть допустимо — только если это отвечает общественным интересам и соответствует принципу соразмерности. Законодатель не должен вмешиваться в применение действующего законодательства судами.

viii. Принцип res judicata (уважение окончательных судебных решений за исключением наличия веских оснований для их пересмотра)

• Гарантируется ли соблюдение принципа ne bis in idem (запрет на двойное привлечение к ответственности)?
• Могут ли быть пересмотрены окончательные судебные решения?
• Если да, то при каких условиях?

Таким образом, мы видим, что требование правовой определенности гораздо шире необходимости публиковать законы на национальном языке и не может быть сведено к формальностям, якобы обеспечивающим ясность закона и его доступность населению.

К примеру, исходя из этих критериев, Венецианская комиссия навряд ли признала бы распространенную практику ознакомления сотрудников государственных предприятий и организаций с перечнем «экстремистских материалов» под подпись с целью обеспечить, что общественность ознакомлена с новым регулированием и несет всю полноту ответственности за свои действия. Во-первых, такая мера просто является недостаточной для действительно эффективного доведения подобной информации до каждого человека в пределах юрисдикции беларусского государства. Во-вторых, сама экосистема «антиэкстремистских» законов не отличается правовой определенностью. Наличие рутинно пополняемого перечня в несколько тысяч «запрещенных» к хранению позиций, среди которых — книги, личные страницы политиков, активистов, культурных деятелей и обычных людей, стикеры и иные совершенно случайные (а значит, непредсказуемые для обывателя) вещи уже является опасным симптомом и говорит о том, что подобное регулирование и правомерные ожидания граждан расходятся в диаметрально противоположных направлениях — еще до стадии анализа такого регулирования на предмет соответствия Конституции и международным обязательствам государства.

Важно понимать, что различные элементы верховенства права действительно взаимосвязаны: одно не работает без другого, построить верховенство права фрагментами — невозможно. В том числе об этом напоминает нам Европейский суд по правам человека в своих оценках того, насколько «законным» было ограничение прав в том или ином случае.

Ранее мы разбирали его требования: чтобы вмешательство было законным, недостаточно просто иметь соответствующее регулирование на бумаге; оно должно а) отвечать требованиям рассматриваемой нами правовой определенности, и б) осуществляться в условиях, которые обеспечивают человеку защиту от государственного произвола. Для этого мы обращаемся к «соседним» с правовой определенностью составляющим верховенства права – запрет на произвол сам по себе и доступ к правосудию. Законодатель может обеспечить общественность хорошим или, по крайней мере, нейтральным регулированием, но если суды применяют его в абсолютно произвольном порядке, толкуют нормы чрезмерно широко или, напротив, узко, в угоду политической конъюнктуре, а не требованиям закона и его духа (или у человека вовсе отсутствует доступ к средству правовой защиты), мы не можем всерьез говорить о верховенстве права в этом государстве.

Как применить эти требования на практике? Испанский пример

Мы осознаем фрустрацию, которая может быть связана с необходимостью обеспечивать правовую определенность: прописать все невозможно (и вовсе не нужно), степень определенности зависит от предмета регулирования и других факторов, слабо понятно, как искать этот баланс на практике в отсутствие налаженных процедур и паттернов юридического мышления.

На наш взгляд, чтобы лучше понять вышеприведенную логику, нужно смотреть, как она применяется в различных контекстах. Заключения и доклады Венецианской комиссии как по отдельным странам, так по отдельным вопросам предоставляют нам такую возможность — среди прочего, рекомендуем искать конкретные примеры в этой компиляции документов, посвященных различным аспектам правовой определенности.

Мы же приведем фрагменты заключения Комиссии, посвященного анализу испанского Закона о гражданской безопасности с целью прояснить, как вышеупомянутые требования могут ложиться, к примеру, на регулирование взаимодействия полиции и общества.

Анализируемый Комиссией закон регулирует общие принципы осуществления полномочий полиции, порядок применения административных санкций за правонарушения, а также процедуры их наложения и обжалования.
Примечательно, что, переходя к детальному анализу положений закона, Комиссия обращает внимание на то, какие права и свободы могут быть им затронуты. Потенциальное вмешательство в эти права и необходимость его обоснования должны учитываться на стадии разработки нормативного акта.

Насколько можно полагаться на добросовестность полицейских в определении правомерности вмешательства

Комиссия также кратко анализирует постановление национального Конституционного суда, посвященное конституционности этого закона. Отмечается, что испанский суд обычно не признает норму неконституционной, если она может быть истолкована в соответствии с Конституцией. В анализе приводится цитата суда: «Одна лишь возможность недобросовестного применения нормы никогда не может служить достаточным основанием для признания ее неконституционности, поскольку, хотя правовое государство стремится заменить власть людей властью закона, не существует такого мудрого законодателя, который мог бы создать закон, не подверженный злоупотреблениям со стороны власти».

Комиссия в целом не спорит с этим подходом, но отмечает: он основан на предположении, что административная и судебная практика будут следовать ориентирам, сформулированным Конституционным судом. Однако данный закон на практике применяется полицейскими и охранными структурами, которым зачастую приходится принимать решения немедленно, в ответ на спонтанные или непредсказуемые действия граждан — без формализованной юридической процедуры, в рамках которой можно было бы тщательно оценить правомерность и соразмерность вмешательства. Это усложняет обеспечение соответствия вмешательства в права человека национальным и международным стандартам.

«Если та или иная правовая норма систематически ведет к злоупотреблениям на практике, ее необходимо изменить, уточнить или снабдить дополнительными гарантиями — даже если с теоретической точки зрения она допустима.»

В анализе самого акта Комиссия активно применяет требование правовой определенности к данному конкретному закону. Ниже мы приводим переведенные выдержки анализа целиком.

[какие именно формулировки в законе сформулированы расплывчато]

«Закон № 4/2015 содержит ряд формулировок с открытым содержанием, которые наделяют полицию широкими полномочиями, но не уточняют, в каких именно ситуациях эти полномочия могут или не могут применяться (за исключением отсылки к принципу соразмерности — см. ниже). Закон также определяет некоторые административные правонарушения столь же расплывчато — например, статья 37, пункт 4 предусматривает наказание за «неуважительное отношение к сотруднику правоохранительных органов». Такая формулировка оставляет широкое поле для субъективного толкования. Гибкость формулировок во многих положениях Закона можно проиллюстрировать на примере того, как он изначально был разработан для борьбы с конкретными угрозами общественному порядку (преимущественно связанными с насильственными протестами), но в 2020 году начал применяться для обеспечения соблюдения санитарных ограничений, введенных в связи с пандемией. Это стало возможным благодаря универсальной формуле, в частности содержащейся в статье 36, пункте 6, которая устанавливает ответственность за «неповиновение […] властям». Прежде чем перейти к конкретным примерам чрезмерно широких формулировок, следует сделать общее замечание относительно практического применения такого законодательного подхода.

[каким образом подобные формулировки идут вразрез с требованием правовой определенности и верховенством права в целом]

Принцип правовой определенности, являющийся одним из основополагающих элементов верховенства права, предполагает, среди прочего, что нормативные положения должны быть сформулированы ясно, а их применение — предсказуемо. <...> Требование ясности в правовых нормах также вытекает из принципа равенства перед законом. Если предоставить слишком широкое усмотрение административному органу или судье (даже самому разумному и добросовестному) в вопросе определения соразмерности в каждом конкретном случае, это будет подрывать как правовую определенность (в смысле предсказуемости действий государства), так и принцип равного обращения, поскольку даже разумные люди могут расходиться во мнении относительно соразмерности. В конечном счёте, такое широкое усмотрение способно нарушить баланс властей в демократическом государстве, поскольку фактически означает передачу полиции (исполнительной власти) полномочий по определению содержания запрещенного поведения.
Венецианская комиссия осознаёт, что на практике существует естественный предел правовой ясности. Разнообразие ситуаций, возникающих в сфере охраны общественного порядка, означает, что в законодательстве нередко закрепляется общее полномочие полиции принимать необходимые меры для поддержания порядка в общественных местах — при условии, что они соразмерны обстоятельствам. Законы должны быть ясными, но не чрезмерно казуистичными. <...>

[чем можно компенсировать неопределенность самой нормы; всегда ли допустимо полагаться на наличие вышестоящих конституционных принципов, которые могут использоваться при правоприменении]

Неопределенность нормы иногда может компенсироваться применением конституционных принципов — таких как соразмерность, недискриминация, эффективность, уважение прав и свобод и др. <...> Кроме того, преамбула к Закону подробно описывает тест на соразмерность и подчеркивает необходимость поиска баланса между общественным порядком и индивидуальными или коллективными свободами. Наконец, два решения Конституционного суда Испании, как и его конституционная юриспруденция в целом, а также практика ЕСПЧ, могут служить ориентиром при принятии полицейских мер и наложении штрафов. Это — положительный момент.

Однако рядовой гражданин, как правило, не является экспертом по конституционному праву. Когда полицейский ссылается на общее положение закона как на основание для разгона собрания, входа в помещение или осмотра салона автомобиля, откуда гражданину знать, что на практике это полномочие подлежит узкому толкованию или должно быть ограничено ссылкой на конституционные принципы или юриспруденцию Конституционного суда? Конституционные принципы, как правило, сами по себе являются абстрактными, и потому недостаточны для того, чтобы служить надежным юридическим основанием вмешательства. Сотрудники полиции и охранных структур, как правило, также не являются специалистами по конституционному праву.

Анализ достаточности правовой ясности и предсказуемости зависит от контекста, в частности — от сферы, регулируемой законом. Например, Федеральный суд Швейцарии отмечал, что степень точности нормативного акта зависит, среди прочего, от характера регулируемых вопросов, сложности и предсказуемости решений, принимаемых в конкретном случае, круга адресатов нормы, тяжести вмешательства в конституционные права и того, возможно ли в соответствующих обстоятельствах принять решение только в индивидуальном порядке. В определенной степени неопределенность норм может быть компенсирована процедурными гарантиями, и особое значение при этом приобретает принцип соразмерности.

[сущностная разница между административным и уголовным правом для целей правовой определенности]

Венецианская комиссия в своем Перечне критериев верховенства права подчеркивает, что предсказуемость «имеет ключевое значение в уголовном законодательстве».¹⁶ Конституционный суд Испании в решении от 19 ноября 2020 года разделяет этот подход, указывая, что административные нормы не обязаны быть столь же точными, как нормы уголовного права. Венецианская комиссия в целом соглашается с таким подходом; однако основной вопрос заключается в том, как отличить «административное» законодательство от «уголовного». Законодатель не должен уклоняться от сложной задачи формулирования четких и точных норм в сфере уголовного права путем простого переквалифицирования правонарушений как «административных». Суровость административных санкций (которые в обсуждаемом случае могут достигать 600,000 евро за самые серьезные нарушения) ставит такие правонарушения в сферу уголовного права или, по крайней мере, приближает их к ней, в том понимании, которое закреплено в практике ЕСПЧ... В таких условиях особенно важно, чтобы соответствующие правонарушения были сформулированы в законе с необходимой точностью. Многие государства действительно переводят отдельные правонарушения из сферы уголовного права в административную — частично с целью разгрузить суды от рассмотрения незначительных дел. Однако есть разница между тем, чтобы сделать, например, нарушение ПДД (такое как превышение скорости) административным правонарушением, и тем, чтобы таким образом квалифицировать нарушение общественного порядка. В первом случае часто имеется объективное и эмпирическое доказательство совершенного деяния — записи с камер, данные радаров и т. п. Во втором — доказательством правонарушения зачастую становится исключительно слово полицейского. Хотя нельзя говорить о запрете на перевод мелких правонарушений из уголовной в административную плоскость (при условии соблюдения права на справедливое разбирательство и других гарантий), тем не менее имеются серьезные основания стремиться к максимально возможной точности формулировок, а также к наличию, при необходимости, компенсаторных гарантий.

[правовая определенность применительно к другим полномочиям полицейских]

Ясность регулирования имеет также важнейшее значение в отношении принудительных полномочий, которыми обладают полицейские органы в любой правовой системе: арест, обыск, изъятие имущества, применение физической силы и оружия и т. д. В любом взаимодействии между полицейским и частным лицом обе стороны должны в большей или меньшей степени понимать границы полномочий полицейского и объем обязанностей гражданина. Как правило, чем серьезнее воздействие на права и свободы человека, тем выше должны быть демократическая легитимность и точность соответствующей правовой нормы.»

Далее Комиссия описывает, способы устранения неопределенности положений, называя два ключевых — включение принципа соразмерности вмешательства и принятие детализированных подзаконных актов. Испанские власти предоставили Комиссии инструкции, в которых более подробно определены полномочия и обязанности сотрудников правоохранительных органов. Комиссия отметила: «Такие инструкции должны не просто существовать, но и быть доведены до сведения всех полицейских, чтобы служить руководством в их повседневной работе. <...> В любом случае, дополнение расплывчатых законов детализированными подзаконными актами должно рассматриваться лишь как временное решение. Предпочтительным всегда остаётся уточнение самих законодательных положений и приведение их к большей ясности.»

***

С полным текстом заключения можно ознакомиться здесь. Мы выбрали фрагменты, демонстрирующие, как необходимость создавать законодательство, которое прежде всего является понятным и доступным для его адресатов (и обеспечить эту понятность и предсказуемость в правоприменении), проявляет себя в урегулировании полицейских полномочий — безусловно, важном для общества вопросе, требующем поиска баланса между безопасностью и индивидуальными правами и свободами. В этом заключении используется оптика, в которой законодатель стремится детально представить ситуации, в которых могут оказаться адресаты регулирования — как государственные органы, так и сами граждане. Он старается заранее определить чёткие полномочия первых и права вторых, постоянно удерживая баланс между ними. В центре внимания при этом — соответствие регулирования ценностям демократического государства, включая уважение прав человека, реальное разделение властей и верховенство права. Такой подход позволяет упомянутым принципам не оставаться лишь декларациями в Конституции или первых статьях кодексов, но обращаться действующими нормами, способными обеспечить справедливое соотношение интересов в демократическом обществе.