Варшавские принципы представляют собой интересный взгляд на усилия, которые нужно прилагать сегодня для поддержания верховенства права.

Важно отметить: несмотря на то, что сама концепция верховенства права достаточно часто звучит в юридических дискуссиях, упоминается в конституциях и международных договорах в качестве одного из ключевых ориентиров, а также служит основой отдельного направления деятельности по поддержке правовых реформ, она не имеет четкого нормативного содержания с закрытым перечнем обязательных компонентов — и потому остается предметом продолжающихся обсуждений, переоценок и конкуренции за интерпретацию концепции.

Тем не менее, в попытках очертить компромиссное «ядро» — минимальный набор признаков, вокруг которого формируется относительный консенсус между теоретиками и практиками — можно обратиться, в частности, к позициям ООН, Европейского Союза, Совета Европы. Приведем здесь уже упоминавшееся нами рассуждение Венецианской комиссии:

Некоторые исследователи, пытаясь очертить «ядро» верховенства права, предлагают смотреть на цели, которые мы преследуем с его установлением. В одном из подходов утверждается, что верховенство права — это не единое и неделимое благо, а совокупность традиционно выделяемых пяти значимых социальных целей: (1) подчинение государства закону, (2) обеспечение равенства перед законом, (3) поддержание законности и порядка, (4) обеспечение предсказуемости и эффективности правоприменения и (5) создание условий для реализации прав человека. Обратим особое внимание на последний пункт — он остается предметом острых дискуссий между сторонниками «узкого» и «широкого» подходов к верховенству права. Первые сводят верховенство права к наличию общей правовой системы, обязательной для всех лиц под юрисдикцией государства, с гарантией некоторой степени предсказуемости и наличием механизмов правовой защиты.

Вторые настаивают на включении ценностного компонента: демократии, прав человека, запрета произвола и иных содержательных характеристик.

Определение Венецианской комиссии в этом контексте представляется компромиссным. Оно сочетает «формальные», процедурные требования с содержательными, требующими толкования и опирающимися на ценности: требование достойного и разумного отношения, справедливого суда, запрета произвола, уважения прав человека. Более того, в понимание, к примеру, компонента законности всё чаще включаются демократические процедуры принятия решений, обеспечивающие участие общественности, публичные обсуждения, прозрачность законотворческого процесса.

Варшавские принципы при этом представляют собой интересный взгляд на усилия, которые нужно прилагать сегодня для поддержания верховенства права.

Этот документ, очевидно, исходит из широкого понимания верховенства права и идет дальше компромиссного подхода Венецианской комиссии. Вероятно, их авторы считают, что минимального консенсуса, зафиксированного в прежних документах, сегодня недостаточно — прежде всего для эффективного противодействия авторитарным тенденциям. И мы склонны с ними согласиться: постольку, поскольку авторитарные режимы активно заимствуют словарь западных демократий, ссылаясь на конституционализм, права человека и верховенство права, манипулируя ими, уточнение содержания этих понятий становится особенно важной задачей.

Варшавские принципы не предлагают новое определение верховенства права — скорее, очерчивают ключевые направления и действия, требующие внимания международных и национальных акторов для его укрепления. В выявлении актуальных проблем, лежащих в основе современного кризиса верховенства права, World Justice Project предсказуемо опирается на данные собственного Индекса верховенства права (о нём мы поговорим ниже).

Итак, в качестве приоритетных направлений — или принципов — обозначена необходимость:

1. Укреплять систему сдержек и противовесов для поддержания разделения властей, осуществления надлежащего контроля и обеспечения подотчетности.
2. Обеспечивать мирную и законную передачу власти через открытые, свободные и справедливые выборы либо иные предусмотренные конституцией процедуры, в полном соответствии с национальным правом.
3. Защищать гражданское пространство, обеспечивая свободу СМИ, участие гражданского общества и полноценное вовлечение общественности.
4. Защищать права человека и гарантировать основные свободы в соответствии с международными стандартами.
5. Продвигать этичность и подотчетность с целью искоренения коррупции как в государственном, так и в частном секторе.
6. Развивать ориентированное на человекаправосудие путем укрепления независимой, прозрачной и эффективной судебной системы, способной отвечать на потребности граждан и сообществ.
7. Обеспечивать независимость, профессиональную целостность и безопасность адвокатов и юридических профессиональных объединений, гарантируя возможность беспрепятственного осуществления их функций без преследований, запугивания или неправомерного вмешательства.
8. Рассматривать верховенство права как движущую силу устойчивого  развития, охраны окружающей среды и технологических инноваций.
9. Способствовать формированию благоприятной предпринимательской среды, основанной на принципах верховенства права.
10. Поощрять сотрудничество и коллективные усилия по защите и продвижению верховенства права.

Если сравнить Варшавские принципы с пятью вышеупомянутыми «традиционными» целями установления верховенства права, можно заметить, что первые значительно расширяют спектр ценностных вопросов, обычно связываемых с верховенством права. Принципы включают в себя вопросы демократии (или по крайней мере — мирного и законного транзита власти), борьбы с коррупцией, охраны окружающей среды, а также обеспечения благоприятных условий для предпринимательства.

Каждый из принципов детализируется через более конкретные индикаторы и коммитменты. Особое внимание нашего проекта привлек Принцип 7, посвящённый защите адвокатской профессии. В нём, в частности, подчёркивается важность Конвенции Совета Европы о защите адвокатов, представленной в рамках Варшавского форума, на котором были приняты упоминаемые принципы, а также закреплены следующие приоритетные действия:

> Обеспечить, чтобы адвокаты могли исполнять свои профессиональные обязанности независимо и без неправомерного давления, будучи защищены от преследований, угроз, репрессий или вмешательства со стороны государства или частных лиц — в соответствии с международными и региональными стандартами. Гарантировать их физическую и профессиональную безопасность.
> Поддерживать независимость и саморегулирующуюся роль профессиональных объединений адвокатов, позволяя им защищать интересы профессии, обеспечивать соблюдение этических норм, представлять интересы членов и содействовать эффективной работе системы правосудия.
> Обеспечивать защиту прав клиентов и укреплять верховенство права посредством гарантии конфиденциальности общения с клиентами, беспрепятственного доступа к ним и свободы представлять их интересы без запугивания.
> Создавать справедливые, беспристрастные и прозрачные дисциплинарные процедуры, обеспечивающие соблюдение прав адвокатов и сохранение независимости профессии.
> Призывать правительства подписать, ратифицировать и реализовать Конвенцию Совета Европы о защите профессии адвоката, нацеленную на обеспечение независимости, безопасности и добросовестности адвокатов и их профессиональных объединений. Поддерживать координирированные международные меры в ответ на нападения на адвокатов и их объединения и добиваться привлечения виновных к ответственности.

В настоящее время Варшавские принципы, конечно, не являются юридически обязательным документом. Однако, с учётом широкого круга акторов, участвовавших в их разработке — от академического сообщества и юридической практики до представителей государств и гражданского общества — они могут сыграть важную роль в формировании нового консенсуса относительно содержания верховенства права, более адекватного современным вызовам.

Безусловно, в идеальной ситуации мы стремимся к определению, которое было бы признано максимально широким кругом участников международного правопорядка. Насколько Варшавские принципы смогут претендовать на универсальность и применимость — покажет время. Об этом, в частности, будет свидетельствовать их использование международными структурами, включая органы контроля за соблюдением прав человека, а также их возможное использование в обновленной версии чеклиста Венецианской комиссии, работа над которым, напомним, ведется в настоящее время.

Напоследок вернемся к Индексу верховенства права, данными которого, судя по тексту Варшавских принципов, активно пользовались WJP и коалиция, работавшая над проектом. Это один из самых известных, но далеко не единственный инструмент, созданный с целью количественной оценки состояния верховенства права.

Как любое абстрактное явление — особенно такое, чьи границы и содержание остаются предметом споров, — состояние верховенства права и прогресс в его достижении измерить затруднительно, но, похоже, возможно. Ключевые вопросы, с которыми сталкиваются эксперты, работающие с подобными индексами — проблема концептуализации (что именно мы пытаемся измерить?), а также методологии сбора и анализа данных (как именно мы пытаемся это измерить — и что из этого можно заключить?).

Как уже стало ясно выше, даже на первом этапе — выборе концептуального ядра — возникает множество трудностей. Разные индексы опираются на разные представления о верховенстве права. Так, если в методологии Индекса WJP верховенство права является центральной категорией, то, например, в рейтинге Freedom House оно лишь один из компонентов оценки реализации гражданских свобод. При этом многие характеристики, которые в «широком» понимании мы могли бы рассматривать как элементы верховенства права — функционирование власти, защита прав, правоприменение — в этом рейтинге распределены по другим категориям и являются компонентами, равнозначными самому верховенству права. В общем, все сложно.

Методология WJP предполагает оценку по восьми основным направлениям:

1. ограничения государственной власти,
2. отсутствие коррупции,
3. транспарентность правительства,
4. уважение основных прав,
5. порядок и безопасность,
6. качество реализации нормативного регулирования,
7. гражданское правосудие,
8. уголовное правосудие.

Необходимо помнить, что подобные индексы составляются для огромного количества государств (Индекс WJP охватывает 142 юрисдикции), а значит, требуют максимальной стандартизации критериев и обеспечения сопоставимости данных между очень разными системами.

Проблемы возникают и на уровне сбора информации — особенно в закрытых или репрессивных политических режимах, где доступ к достоверным данным затруднен или отсутствует вовсе, а также сопряжен с рисками для самих источников. Все это может ставить под сомнение глубину и репрезентативность анализа.

Эти и другие ограничения необходимо учитывать при работе с подобными индексами. Цифры, которые они предлагают, могут демонстрировать относительное положение страны в рамках заданной методологии с ее стандартами и индикаторами идеальной ситуации. Общая оценка может не отражать качественное ухудшение ситуации в одном из индикаторов. Итоговые оценки не всегда предоставляют возможность выявить и объяснить системные проблемы или предложить направления реформ — особенно в отсутствие дополнений в виде комментариев к оценкам.

Данные для этого индекса собираются посредством опроса обычных граждан и юристов-экспертов в ряде областей; ответы кодируются по шкале от 0 (наихудшее положение) до 1. Подробное описание методологии можно найти здесь.

Пострановые комментарии к оценке не публикуются, однако на сайте можно найти оценки для каждой страны, динамику их изменения в последние годы с разбивкой на показатели по отдельным индикаторам. Так, в 2024 году Беларусь получила 0,44 балла (и получила 105-е место в общем рейтинге). Оценки за последние годы в целом отражают политико-правовой кризис после 2020 года: в 2019 г. верховенство права в нашей стране оценивалось в 0.52 балла, в 2020 — в 0.51, далее оценки стремительно снижались (см. график).

Единственный индикатор, не затронутый в значительной степени переводом страны на репрессивные рельсы — обеспечение порядка и безопасности (показатель, который в целом остается довольно высоким у ряда авторитарных государств). 
При этом, однако, у демократических соседей (общий балл Литвы в 2024 г. — 0,77, Латвии — 0,73, Польши — 0,66) — с данным показателем все в порядке. Россия в 2024 году заняла 113-е место в мире с общей оценкой 0,43.

Итак, принятые недавно Варшавские принципы для верховенства права, наряду с другими аналитическими инструментами — включая индексы состояния прав человека и верховенства права — вновь обращают наше внимание на то, как по-разному можно понимать верховенство права, и как важно уточнять его содержание и конкретные требования к правительствам в условиях усиления авторитарных тенденций. Похоже, сугубо формальный подход к верховенству права, приоритизирующий установление предсказуемой системы норм, обязательных для всех, уходит в прошлое: его недостаточно для борьбы с новыми вызовами.

Авторитарные системы могут обеспечивать некоторую предсказуемость, равно как – руководствуясь авторитарным легализмом — определенную «законность» своих действий. Ценностный компонент в требованиях законности, беспристрастности, справедливости принимаемых мер звучит все четче — и, вероятно, будет встречаться все чаще, проникать в международные обязательства государств. В любом случае, на наш взгляд, новые принципы не содержат качественно новые ценностные ориентиры, которые шли бы вразрез с нашими представлениями об адекватной, справедливой правовой системе, отвечающей требованиям времени.