Венецианская комиссия — консультативный орган Совета Европы, созданный для содействия демократии через право. Ее деятельность основана на особом формате расширенного частичного соглашения, который позволяет присоединяться к работе не только государствам — членам Совета Европы, но и внешним странам. 

Полное название органа — Европейская комиссия «За демократию через право» — отражает особый предмет ее деятельности: Венецианская комиссия фокусируется на правовых гарантиях, способствующих укреплению демократии. Если говорить конкретнее, она оказывает государствам экспертную помощь в конституционном и законодательном строительстве, содействуя формированию устойчивых демократических институтов и защите прав человека на основе принципов верховенства права.

Комиссия состоит из независимых экспертов — юристов, судей, ученых-конституционалистов, назначаемых государствами сроком на четыре года (с возможностью продления). Каждый член Комиссии имеет заместителя. По Уставу, эксперты действуют в личном качестве и не принимают и не выполняют указания от каких-либо органов или лиц. Из своего состава Комиссия избирает Бюро — президента, трёх вице-президентов и четырех членов — сроком на два года, с возможностью переизбрания. Венецианская комиссия располагает собственным бюджетом, утверждаемым Комитетом министров Совета Европы, и работает при поддержке Секретариата Совета Европы. Постоянная штаб-квартира находится в Венеции, что и дало органу его привычное неофициальное название.

Венецианская комиссия стала одним из внимательных свидетелей белорусской правовой динамики — что, в принципе, отражено в мнениях Комиссии и других документах, посвященных нашей стране, в соответствующей вкладке. Там можно обнаружить и любопытный анализ первых законов «О Верховном совете» и «О президенте», проектов поправок к Конституции 1994 года, заключение относительно референдума 2004 г., и последующие оценки отдельных нормативных актов и норм – Закона о массовых мероприятиях, печально известной статьи 193-1 Уголовного кодекса, криминализирующей деятельность незарегистрированных организаций. Среди документов можно также найти экспертные оценки правомерности предупреждений, вынесенных Министерством юстиции в 2010-2011 годах в адрес БАЖ и БХК, а из новейшей истории — заключения относительно соответствия стандартам регулирования, которое используется для преследования членов Координационного совета и мирных протестующих, а также анализ новой редакции Конституции, принятой в 2022 году.

Уже на вышеприведенных примерах виден фрагментарный характер «покрытия» деятельностью Комиссии беларусской действительности. Это объясняется ограниченностью её мандата: Комиссия не может выносить заключения и оценки, адресованные конкретным государствам, по собственной инициативе. Для этого требуется официальный запрос — либо со стороны самого государства, либо от одного из органов Совета Европы (так, многие заключения, посвященные Беларуси, запрашивались преимущественно ПАСЕ и ее членами / комитетами) / Европейского союза / других международных организаций. 

Тем не менее, в изменении форматов взаимодействия Беларуси с Венецианской комиссией в частности и Советом Европы в целом можно выделить несколько условных этапов. 

Сайт Министерства иностранных дел Беларуси упоминает, что в 1992 году Парламентская ассамблея Совета Европы (ПАСЕ) предоставила Верховному Совету Беларуси гостевой статус, а уже в 1993 году Республика подала заявку на членство в Совете Европы. Однако министерство умалчивает о событиях, в результате которых этот статус был впоследствии заморожен (suspended).

Поворотной точкой в отношениях в том числе с европейскими институтами стал 1996 год — год проведения референдума, который не только грубо противоречил национальному законодательству, но и сопровождался незаконными действиями в отношении парламентариев, давлением на Конституционный суд, неудачной попыткой импичмента и последующим перераспределением властных полномочий в авторитарном ключе, включая создание нового — фактически подконтрольного — парламента.

Краткое напоминание: 

1996 год в Беларуси стал примером типичной для авторитарных лидеров попытки перераспределения власти под прикрытием процедурной легитимности (народной поддержки). Столкнувшись с противодействием парламента — Верховного Совета — и Конституционного суда, ограничивавших его полномочия, А. Лукашенко предложил очередной референдум, призванный радикально переписать Конституцию в пользу расширения президентской власти. Конституционный Суд отметил, что в данной ситуации парламент «как высший представительный и единственный законодательный орган государственной власти.. оказался фактически исключенным из конституционного процесса» — и постановил, что обязательный характер планируемого референдума был бы неправомерным.

По запросу последнего спикера Верховного совета Семена Шарецкого, Венецианская комиссия подготовила заключение о двух проектах конституционных изменений — президентском и альтернативном, разработанном депутатами фракций коммунистов и аграриев. На сайте Комиссии до сих пор доступны оба текста, мнения отдельных экспертов и консолидированное заключение — важный источник для правовой квалификации происходившего в стране на распутье.

В своем заключении Венецианская комиссия признала оба проекта проблематичными и предупредила о риске их движения «в сторону авторитарного развития беларусской конституционной системы» — и призвала власти соблюдать решение Конституционного Суда относительно консультативного характера предстоящего референдума.

Выход из кризиса, по мнению Венецианской комиссии, следовало искать в третьем, компромиссном варианте, отличающемся от обоих предложенных проектов — и выражала готовность оказать содействие в его разработке.

Как мы, однако, помним, референдум все же был проведен и завершился победой президентского варианта — А. Лукашенко проигнорировал решение Конституционного суда и акты Верховного совета. 1996 год также отметился неудавшейся попыткой импичмента президента, сопровождавшейся давлением на депутатов парламента и судей Конституционного суда. После референдума оба органа были переформированы, а их независимость — де-факто утрачена.

«Состоялся, по сути, не референдум, а захват власти, в результате которого глава государства был наделен практически неограниченными полномочиями. Лукашенко получил право назначать судей, членов Центральной избирательной комиссии, глав местных органов власти, главу правительства и министров. Декреты и указы президента получили бóльшую юридическую силу, чем законы.»

В ответ на эти события — очевидный поворот к авторитаризму, отвергающему в первую очередь саму идею разделения властей и конституционных сдержек, без которых функционирование демократии как минимум затруднительно, — Бюро Парламентской ассамблеи Совета Европы приостановило действие гостевого статуса парламента Беларуси и заблокировало процедуру присоединения страны к Совету Европы. Венецианская комиссия, со своей стороны, прекратила публикацию решений Конституционного суда Беларуси в своем Бюллетене по вопросам конституционной практики. 

Тем не менее, важно отметить, что в 1994 году Беларусь получила статус ассоциированного члена Венецианской комиссии; этот статус сохранялся за страной непрерывно вплоть до 2022 года, когда Комитет министров Совета Европы приостановил участие страны фактически во всех структурах организации, включая Венецианскую комиссию (см. ниже). 

Опираясь на доступные нам источники, последующее взаимодействие Беларуси с Венецианской комиссией мы бы охарактеризовали как фрагментарное и циклическое. Судя по официальным заявлениям Совета Европы, в организации сохраняли надежду на выход из кризиса, возможность диалога между властью и оппозицией в Беларуси; тотальная изоляция была признана контрпродуктивной. Венецианская комиссия продолжала взаимодействовать с беларусскими структурами, оказывая точечную экспертную поддержку. Однако и здесь важно отметить, что сотрудничество оставалось асимметричным: большинство заключений, касающихся Беларуси, готовились не по инициативе белорусских органов, а по запросам органов Совета Европы, Европейского союза и других международных акторов (исключения, впрочем, были — см. обращение депутата Национального собрания за экспертным заключением по проекту закона о деятельности самой легислатуры). 

Со стороны Совета Европы прилагались усилия к восстановлению сотрудничества, имело место точечное взаимодействие: так, в 2003 году для восстановления прерванного в 1996 г. взаимодействия между Венецианской комиссией и беларусским Конституционным судом, в Минск прибыла делегация экспертов Комиссии, состоялась конференция (не последняя в подобном формате) «Укрепление принципов демократического правового государства в Республике Беларусь посредством конституционного контроля», в рамках которой эксперты Венецианской комиссии, среди прочего, аккуратно критиковали существовавшую систему разделения властей в Беларуси, обсуждали важность института индивидуальной жалобы применительно к Конституционному суду. Обсуждались и дальнейшие направления сотрудничества — в частности, экспертиза проектов законов о средствах массовой информации и об институте омбудсмана (однако, судя по всему, эти проекты не были реализованы). В 1999 году эксперты Комиссии подготовили комментарии (доступно при наведении курсора) к проекту нового Избирательного кодекса; в отдельные периоды (в частности, 1997–2003 и 2006–2007 годы) Комиссия возобновляла публикацию решений Конституционного суда Беларуси в своём Бюллетене. 

В целом это сотрудничество следовало ритму беларусских международных отношений с чередованием периодов оттепели и изоляции, совпадавшей с периодами выборов и подавлявшихся протестов. Гостевой статус белорусского парламента при ПАСЕ оставался замороженным, однако Совет Европы периодически возвращался к этому вопросу, демонстрируя готовность пересмотреть свое решение.
В рамках очередного витка нормализации отношений в 2009 году ПАСЕ выразила готовность восстановить гостевой статус при условии введения Беларусью моратория на смертную казнь (давнего требования Совета Европы и одного из важнейших препятствий для членства в организации).

Однако последовавшее вскоре приведение в исполнение смертных приговоров Андрею Жуку и Василию Юзепчуку еще до рассмотрения их жалоб Комитетом по правам человека ООН посреди разговоров о введении моратория было воспринято Советом Европы как провокационное и неправомерное — и привело к приостановке контактов на высоком уровне между ПАСЕ и парламентом и правительственными органами. Подобные колебания между попытками сближения и вынужденной изоляцией сохранялись и в последующие годы.

С правовой точки зрения, однако, интересно отметить об этом периоде следующее. Несмотря на ограниченность формата взаимодействия, Венецианская комиссия последовательно оценивала Беларусь в том числе через призму правового поля Совета Европы:

«Как страна-кандидат на вступление в Совет Европы и ассоциированный член Венецианской комиссии, Беларусь находится в сфере действия acquis Совета Европы, включая, среди прочего, прецедентное право Европейского суда по правам человека. Эта совокупность стандартов служит для Венецианской комиссии и Парламентской ассамблеи Совета Европы важной рамкой для оценки того, соответствуют ли отдельные меры беларусских государственных органов международным стандартам.»

Таким образом, пока Беларусь формально сохраняла намерение вступить в Совет Европы, стандарты Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод воспринимались не как внешняя абстракция, а как ориентир и цель.
Таким образом, все это время – поскольку страна формально сохраняла намерение вступить в Совет Европы — стандарты Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод (ЕКПЧ) были для нас не чем-то эфемерно далеким и нерелевантным (как положения международного договора, который Беларусь не ратифицировала – и которым, как следствие, не связана), но — ориентиром и целью. Квалифицируя действия беларусских властей, Комиссия опиралась не только на обязательные для Беларуси пакты, но и практику ЕСПЧ. 

Венецианская комиссия сыграла свою роль и в квалификации происходившего в 2020 году: по поручению ПАСЕ она подготовила заключение о соответствии европейским стандартам отдельных норм, применявшихся для преследования мирных демонстрантов и членов Координационного совета. Тем не менее, даже после этих событий Беларусь формально сохраняла статус ассоциированного члена Венецианской комиссии и страны-кандидата на вступление в Совет Европы.

В марте 2022 года, в ответ на соучастие Беларуси в акте вооруженной агрессии России против Украины, Комитет министров Совета Европы принял решение о приостановлении участия Беларуси в структурах организации. В частности, страна утратила право участвовать в заседаниях и мероприятиях Комитета министров, Конгресса местных и региональных властей, было приостановлено — за некоторыми исключениями — право представительства Беларуси в ряде расширенных соглашений Совета Европы, а также техническое сотрудничество с властями (с укрепляемым параллельно взаимодействием с гражданским обществом). Кроме того, было приостановлено и ассоциированное членство Беларуси в Венецианской комиссии, что фактически заморозило все официальные формы диалога с белорусскими государственными структурами.