Автор
Ирина Валуша

Принцип верховенства права относится к числу базовых основ современного международного правопорядка. Он закреплен в ряде ключевых международных документов — от Устава ООН и Всеобщей декларации прав человека до Устава Совета Европы.

При этом на протяжении длительного времени его содержание оставалось недостаточно четко сформулированным и теоретически проработанным. Ещё в 1960 году Международная комиссия юристов указывала, что термин «верховенство права» нередко используется как «выражение с неопределённым смыслом».

В последующие десятилетия основное внимание международного сообщества было сосредоточено на развитии системы защиты прав человека, укреплении демократических институтов и создании механизмов охраны индивидуальных прав. На этом фоне как доктринальное осмысление, так и практическое наполнение принципа верховенства права развивались сравнительно медленно и оставались менее системно разработанными.

Первые системные шаги по раскрытию содержания верховенства права были сделаны в 2011 г. в рамках деятельности Венецианской комиссии Совета Европы. Однако даже после этих инициатив концепция не получила широкого практического применения и оставалась в основном декларативной.

Первый полный доклад о верховенстве права (2011) был подготовлен под эгидой Венецианской комиссии с целью дать общее определение принципа «верховенство права», которое могло бы помочь международным организациям, а также национальным и международным судам при толковании и применении этой фундаментальной ценности.

Для этого авторы доклада попытались «примирить» концепции «верховенства права» (англ. Rule of Law) и «правового государства» (нем. Rechtsstaat, франц. État de droit). Обычно их рассматривают как близкие или даже взаимозаменяющие термины, однако авторы пришли к выводу, что они не являются полностью тождественными. Все эти концепции объединяет общая идея — подчинение государственной власти закону и ограничение произвола государства.

Выявленные различия обусловлены важными деталями: англосаксонская традиция Rule of Law формировалась преимущественно через судебную практику и прецедентное право как средство ограничения исполнительной власти. Английский ученый Дейси выделял три основные черты верховенства права:

1. Человек может быть наказан только на основании закона, который является ясным и ориентированным на будущее.
2. Никто не должен находиться выше закона, независимо от классовых различий в обществе.
3. Верховенство права коренится в прецедентном праве, то есть основано на судебных решениях.

Немецкая концепция Rechtsstaat признает источником права конституцию государства. По мнению автора концепции Роберта фон Моля (1831), именно конституция противостоит абсолютистскому государству, в котором исполнительная власть обладает неограниченными полномочиями. Защита от абсолютизма должна обеспечиваться через конституцию и законодательную власть, а не через суды.
Французская модель État de droit (правовое государство) формировалась иначе: её основой стала Декларация прав человека и гражданина (1789), при этом делался упор на конституционные права и судебный конституционный контроль. Позднее концепция трансформировалась в «юридическое государство» (État légal), что сужало её значение до «позитивистского» понимания права. Тем не менее, действующая во Франции модель предусматривала (судебный) конституционный надзор за обычным законодательством, что позволяло ограничивать произвол власти.

Итак, стало понятно, что рассматривать эти концепции как одно целое было бы чрезмерным допущением, хотя общая цель – предотвращение злоупотребления властью остается общим элементов.

Вторым важным объектом анализа стало раскрытие точного смысла Rule of Law и недопущение его сужения в ходе переводов на национальные языки. Некоторое время преобладало узко-формальное толкование этой концепции, в результате чего получил распространение перевод Rule of Law как «верховенство закона». В отдельных источниках этот термин использовался и продолжает звучать как альтернатива или аналог «верховенству права». Однако такое понимание создавало бы ложный посыл, поскольку сузило бы концепцию до формального подчинения законам, теряя акцент на праве как инструменте ограничения власти и защиты граждан. Это привело бы к искажению достигнутого понимание rule of law в европейской и англосаксонской моделях.

Современные подходы отходят от толкования, при котором буквальный перевод rule of law понимается как «верховенство закона». Между тем в недалеком прошлом, а в некоторых случаях и поныне, такой перевод продолжает использоваться и нередко интерпретируется как «управление посредством закона». Подобный подход фактически означал бы, что любые действия государственных органов, разрешенные законом, автоматически соответствуют принципу rule of law.

Однако в практике демократических государств любой национальный закон должен подвергаться ценностно-правовой оценке на предмет его соответствия конституционным гарантиям и международным обязательствам. Такая оценка включает, в частности, соблюдение прав человека, обеспечение независимости судебной власти и недопустимость произвольных действий со стороны законодательных и исполнительных органов.

В Докладе 2011 года эксперты Венецианской комиссии, анализируя применение различных концепций, пришли к выводу о невозможности выработки универсального абстрактного определения понятия «верховенство права» ввиду различий национальных правовых традиций (rule of law, Rechtsstaat, État de droit).
Эксперты остановились на функциональном подходе, который позволил посредством анализа европейского консенсуса выявить ключевые элементы данной концепции. В последующих редакциях Доклада (2016 и 2025 гг.) этот подход был сохранен: вместо попытки выработать закрытую дефиницию продолжилось развитие системы критериев (criteria) и ориентиров (benchmarks). При этом подчеркивается, что перечень элементов не является исчерпывающим и может эволюционировать в зависимости от новых институциональных и общественных вызовов.

Между тем попытки сформулировать определение верховенства права предпринимались рядом международных организаций. Краткий обзор соответствующих документов позволяет проследить эволюцию этих подходов и выявить степень сходства формулируемых элементов данного принципа.

Так, Генеральный Секретарь ООН (2002) определил верховенство права как принцип управления, при котором все люди, учреждения и органы, публичные и частные, включая само государство, подотчётны законам, принимаемыми публично, исполняются на равной основе и рассматриваются в рамках независимого судопроизводства, соответствующего международным нормам и стандартам в сфере прав человека.

Совет Европы в лице Венецианской Комиссии не дал определения верховенству права, обосновывая свое решение ссылкой на прецеденты Европейского суда по правам человека (ЕСПЧ), которые позволяют выявить элементы верховенства права. Действительно, анализ судебной практики ЕСПЧ позволил выявить ряд таких элементов: (1) запрет произвола, (2) право на судебную защиту, (3) правовая определённость и (4) равенство всех перед законом. Этот перечень использовала и Венецианская Комиссии при составлении первого Контрольного списка вопросов о состоянии верховенства права (2011).

ОБСЕ еще в конце 90-х при описании принципа «правовое государство» и «верховенства права» включил (1) независимость судебной системы, (2) беспристрастное отправление правосудия, (3) доступ к судам и защиту прав человека.

Европейская комиссия, опираясь на учредительные документы Европейского союза и Хартию основных прав ЕС, подчеркивает фундаментальное значение принципа верховенства права как одной из базовых ценностей Союза, закрепленной в статье 2 Договора о Европейском союзе и в преамбуле Хартии. Несмотря на нормативную «центральность» этого принципа, единое формальное определение данного понятия выработано не было. При этом сама концепция используется для обозначения как институциональных требований — (1) законности, (2) независимости правосудия, (3) справедливого применения права ЕС, — так и субстантивных элементов, включая (4) защиту основных прав, (5) уважение законных ожиданий и (6) борьбу с коррупцией.
Таким образом, ни один международный институт или организация не выработали универсальное формальное определение понятия «верховенство права», но функциональный подход позволил через анализ практики выявить консенсус европейских и международных органов относительно того, что считать ключевыми элементами верховенства права: 

1. Запрет произвола государственных органов;
2. Право на судебную защиту и доступ к судам;
3. Правовая определённость и предсказуемость законодательства;
4. Равенство всех перед законом;
5. Независимость судебной системы;
6. Беспристрастное отправление правосудия;
7. Справедливое применение норм и соблюдение законности;
8. Защита основных прав и законных ожиданий граждан;
9. Борьба с коррупцией и злоупотреблением властью.

Первый доклад Венецианской Комиссии Совета Европы (2011) на основе анализа международных определений, академических исследований и национальных доктрин выделил шесть ключевых элементов верховенства права и правового государства, охватывающих как формальные, так и субстантивные аспекты:

• законность, включая прозрачный и подотчётный процесс законотворчества;
• правовая определенность;
• запрет произвола;
• доступ к правосудию через независимые и беспристрастные суды;
• соблюдение прав человека;
• недискриминация и равенство перед законом.

Два первых элемента — законность и правовая определенность — напрямую относятся к законодательной деятельности. Запрет произвола и доступ к правосудию взаимосвязаны, обеспечивая практическую защиту от злоупотреблений властью. Элементы, связанные с правами человека, интегрируют международные стандарты в оценку состояния правового государства, хотя формально составляют отдельный столп европейской правовой системы.

В докладе подробно раскрыто содержание каждого элемента и подготовлен Контрольный список вопросов для оценки верховенства права в конкретных странах. Уже в 2011 году был предпринят конкретный шаг превратить абстрактный принцип в инструмент мониторинга. Этот результат нивелировал критику о «нераскрытости» концепции и недостижении определения.

Работа по раскрытию содержания верховенства права продолжалась. Контрольный список был обновлен в 2016 году для уточнения критериев оценки, а затем — в 2025 году, с расширением подхода к оценке и добавлением новых разделов: систему сдержек и противовесов, конституционный контроль и особые вызовы верховенству права. Основные элементы — законность, правовая определенность, предотвращение злоупотреблений, равенство и доступ к правосудию — сохранены и дополнены практическими вопросами для оценки. Права человека интегрированы в содержание других критериев, обеспечивая комплексную оценку.

Сегодня необходимость срочных и конкретных действий по защите и укреплению верховенства права осознают не только международные организации и отдельные ученые или исследовательские институты. Всё более широкий круг представителей государственных институтов, гражданского общества, академического сообщества и профессиональных объединений вовлекается в обсуждение и разработку практических шагов, направленных на укрепление правового государства.

Показательным примером такого процесса стала Варшавская конференция 2025 года, на которой представители различных стран и организаций подготовили важный программный документ — 2025 Warsaw Principles for the Rule of Law. Документ был представлен в рамках Всемирного форума правосудия (World Justice Forum), организованного World Justice Project при сотрудничестве с Министерством юстиции Польши.

Хотя Варшавские принципы не являются актом международного права, они представляют собой важный документ политико-нормативного характера, отражающий конструктивные планы и намерения международного сообщества по укреплению верховенства права. Сам факт подготовки такого документа показывает, что круг осведомленных и вовлеченных участников расширяется, а обсуждение верховенства права, действительно, постепенно переходит от деклараций к формированию практических механизмов действий.

Мы проследили эволюцию концепции верховенства права по раскрытию ее смысла, элементов и их содержания. Варшавский документ идет еще дальше, представляя программу действий для различных акторов. Важной особенностью его языка является то, что через формулировку принципов для концепции и пояснения к ним он вводит язык действия.

Среди действий для верховенства права: (1) Укрепление системы сдержек и противовесов для поддержания разделения властей, обеспечения надзора и подотчетности, (2) Обеспечение мирной и законной передачи власти через открытые, свободные и честные выборы либо иные конституционно установленные процедуры. (3) Защита гражданского пространства посредством обеспечения свободы СМИ, участия гражданского общества и реального общественного участия в принятии решений. (4) Защита прав человека и основных свобод в соответствии с международными стандартами. (5) Продвижение принципов добросовестности и подотчетности с целью устранения коррупции как в государственном, так и в частном секторе (6) Развитие ориентированного на человека правосудия через укрепление независимых, открытых и эффективных судебных систем.(7) Защита независимости, профессиональной целостности и безопасности адвокатов и профессиональных объединений юристов, обеспечение возможности выполнять свои функции без преследования, давления или неправомерного вмешательства.(8) Продвижение верховенства права как основы устойчивого развития, защиты окружающей среды и технологических инноваций. (9) Формирование благоприятной деловой среды, основанной на принципах верховенства права. (10) Развитие сотрудничества, партнерств и коллективных действий для укрепления верховенства права.

Варшавские принципы (далее — ВП 2025) подчеркивают, что верховенство права является не только универсальным фундаментальным принципом и юридической категорией, но и основой устойчивого развития, демократического управления, защиты прав человека и формирования культуры верховенства права во всех сферах, включая бизнес. Более того, они служат инструментом для оценки прогресса в реализации верховенства права на практике.

Исходя из этих посылов, полезно рассмотреть, как сочетание Принципа 1 ВП 2025 и соответствующего раздела Контрольного списка Венецианской комиссии по сдержкам и противовесам (далее — ВК 2025) создает синергию двух документов, делая работу по мониторингу институтов власти более структурированной, основанной на международных стандартах и одновременно гибкой, с учетом национального контекста и мандатов участников мониторинга.

Выбор именно этого принципа обусловлен тем, что современные тенденции указывают на ослабление механизмов контроля над исполнительной властью. Например, WJP Rule of Law Index® 2025 фиксирует снижение ограничений на действия государственных органов во многих странах. Принцип 1 ВП 2025 предлагает ориентиры для укрепления сдержек и противовесов, включая:

• повышение независимости, компетентности и ресурсов законодательных органов;
• обеспечение независимости и целостности судебной системы и прокуратуры;
• гарантирование независимости адвокатуры и юридической профессии;
• укрепление органов надзора (национальные институты по правам человека, антикоррупционные агентства, высшие аудиторские органы, омбудсмены).

Эти направления действий, подкрепленные стандартами и вопросами из Контрольного списка ВК 2025, позволяют формулировать точные цели и вопросы для анализа дефицитов или прогресса в состоянии верховенства права в конкретной стране.

Соответствующие вопросы из Контрольного списка ВК 2025 включают:

• Насколько конституция и законы обеспечивают разделение властей и наличие системы сдержек между основными органами власти?
• Соблюдается ли принцип добросовестного сотрудничества между ветвями власти и предусмотрены ли антиблокировочные механизмы?
• Насколько независимы и эффективны судебная власть и органы прокуратуры на практике?
• Существуют ли механизмы конституционного контроля законодательных и исполнительных актов?
• Насколько защищены права парламентских меньшинств и реализовано местное и региональное самоуправление?
• Имеется ли профессиональная гражданская служба с гарантиями от произвольного увольнения?
• Существуют ли независимые и неполитизированные органы мониторинга прав человека и избирательного права?

Пример на основе Принципа 1 Варшавских принципов и соответствующего раздела Контрольного списка Венецианской комиссии демонстрирует, что такой подход обеспечивает структурированную, стандартно-ориентированную и гибкую методологию для анализа состояния верховенства права и выработки рекомендаций по повышению прозрачности, подотчетности и независимости институтов власти. Есть надежда, что эти действия представляют собой основу для начала эффективной имплементации, доступной не только государственным органам, но и гражданскому обществу.

Еще один пример из области предотвращения коррупции, представленный в виде таблицы, демонстрирует, как Принцип 5 ВП 2025, опираясь на контрольные вопросы ВК 2025, логично выстраивает действия по имплементации требований прозрачности и предовращения коррупции.

Сегодня верховенство права перестало быть лишь юридическим понятием — оно стало ключевым индикатором состояния демократических институтов и защиты прав человека. Угрожающие показатели Индекса верховенства права в большинстве стран мира требуют новых подходов для восстановления доверия к институтам власти. Эволюция европейской практики, в частности работа Венецианской комиссии Совета Европы по развитию Контрольного списка вопросов, показала, как «фраза неопределенного смысла» - верховенство права - превращается в практический инструмент мониторинга, анализа и выработки рекомендаций для защиты демократического общества от злоупотреблений со стороны власти.
Важным шагом вперед стали Варшавские принципы 2025 года — результат совместной работы государств, международных организаций и гражданского общества. Они предлагают язык действия, ориентированный на реальные практики, а не только на оценочные показатели, и позволяют применять стандарты верховенства права в различных сферах, включая государственные органы, бизнес и гражданское общество.

Особое значение имеет расширение круга акторов, заинтересованных в реализации принципа верховенства права. Активное участие профессиональных сообществ, образовательных институтов и гражданского общества создает предпосылки для формирования культуры верховенства права и повышения его эффективности. Такой многоуровневый и коллективный подход способен обеспечить позитивную динамику развития, предотвращать злоупотребление властью и укреплять демократию.

Таким образом, верховенство права, оставаясь ценностью и принципом, может функционировать как практический механизм защиты демократии и прав человека. Инструменты мониторинга, совместная работа государственных и негосударственных акторов, а также распространение знаний о ценностях верховенства права создают реальные возможности для его устойчивого укрепления, усиливая демократию и права человека, как это было предусмотрено авторами Устава Совета Европы.